Premières indications sur le 12e plan quinquennal chinois

Retrouvez dans son intégralité le bulletin économique Chine N°30 (novembre 2010) édité par le service économique régional de Pékin. Au sommaire : le 12e plan quinquennal chinois, un point sur la situation du secteur immobilier en Chine, le point de vue hongkongais sur le secteur manufacturier chinois et les principaux indicateurs économiques.

Les grandes orientations du 12e plan quinquennal (2011-2015) publiées par le Parti communiste chinois ne se démarquent que marginalement du plan précédent. Les grands objectifs connus sont réaffirmés en des termes, à ce stade, très généraux. Renforcer le revenu des ménages, la consommation domestique et le secteur tertiaire restent les principaux objectifs du rééquilibrage du modèle de croissance. Le 12e plan met l’accent sur l’urbanisation (en particulier en direction des villes secondaires), considérée comme instrument privilégié de ce rééquilibrage. Mais il ne s’agit à ce stade que d’orientations dont la portée dépendra, d’une part, des mesures concrètes et des cibles chiffrées que les autorités adopteront lors de la finalisation du plan (mars 2011), et d’autre part de sa mise en œuvre effective.

La session plénière du Comité central du Parti communiste chinois (CCPCC) qui s’est achevée le 18 octobre dernier a principalement travaillé à l’élaboration du 12e plan quinquennal (2011-2015). Un communiqué publié le 27 octobre précise en 56 points les « recommandations » du Comité central en vue de la finalisation du texte, laquelle doit être officialisée lors de l’Assemblée nationale populaire de mars 2011. En préambule, les autorités prennent acte des problématiques complexes apparues avec la crise et auxquelles la Chine restera confrontée durant les cinq prochaines années, tant sur la plan intérieur (revendications sociales, évolutions démographique) qu’international (ralentissement de la demande étrangère, problématiques environnementales, réorganisation de la division internationale du travail). Le CCPCC réitère son analyse de 2006 sur le caractère « déséquilibré et insoutenable » du modèle de croissance chinois mais ajoute que l’évolution récente de l’environnement domestique et international accentuent l’urgence du rééquilibrage. Le communiqué du CCPCC assigne cinq objectifs principaux au 12e plan :

- Assurer une croissance stable, rapide, de meilleure qualité et non inflationniste, tout en recherchant l’équilibre des paiements internationaux.
- Restructurer l’économie en renforçant la consommation domestique, le secteur des services, le mouvement d’urbanisation, le contenu technologique de la croissance, l’efficacité énergétique, en réduisant « de manière significative » les émissions de CO2 et le volume des principaux polluants.
- Augmenter les revenus des ménages, urbains et ruraux, et lutter contre la pauvreté
- Renforcer la cohésion sociale en réduisant les disparités ville/campagne, en améliorant les services publics, l’éducation, idéologique et morale, la protection des droits individuels.
- Poursuivre la réforme et l’ouverture (fiscalité, système financier, prix, monopoles, efficacité de l’administration).

1. Le renforcement des politiques publiques.

Le CCPCC se félicite du renforcement et du succès de la politique de macro-contrôle en réponse à la crise internationale. Cette stratégie doit être poursuivie et servir l’objectif de restructuration et de rééquilibrage de l’économie. Le rôle de l’investissement reste à cet égard déterminant : le CCPCC s’efforce de trouver un équilibre difficile entre la promotion de l’investissement productif et le rééquilibrage du modèle de croissance (dont l’enjeu principal est justement de réduire la part de l’investissement dans le PIB). A cet égard, le texte mentionne la nécessité de rationnaliser les « plateformes de financement » des collectivités locales qui, si elles ont joué un rôle déterminant dans la relance en drainant l’essentiel de l’investissement, menacent aujourd’hui la santé du système financier faute d’une supervision efficace.

Dans le domaine social, le CCPCC réitère des objectifs anciens : favoriser la création d’emplois (en particulier via les PME et les micro-entreprises), améliorer la répartition des revenus, étendre la couverture sociale et le système de santé. Le CCPCC associe la poursuite de ces objectifs à une réforme profonde de l’administration et, plus généralement des services publics. Les orientations en matière de réforme fiscale semblent comporter un élément nouveau. Le CCPCC ouvre la voie à une plus grande autonomie fiscale au niveau des gouvernements provinciaux, ce qui pourrait infléchir le mouvement historique de centralisation décidé au milieu des années 1990. Une telle évolution est probablement rendue nécessaire par l’augmentation de l’endettement des collectivités locales consécutive à la politique de relance. Il est également possible que le CCPCC prépare ainsi l’introduction d’une taxe immobilière (attendue pour début 2011) dont la collecte pourrait effectivement rester au niveau des collectivités locales.

2. Urbanisation et modernisation de l’agriculture au cœur du rééquilibrage macroéconomique

Les recommandations du CCPCC accordent une place importante à l’aménagement du territoire en tant qu’instrument de rééquilibrage du modèle de croissance chinois. Sur le long terme, l’urbanisation doit en effet permettre d’augmenter les revenus des ménages (et donc la consommation domestique) en facilitant l’accès des populations au système de santé, à l’éducation et autres services publics. Le CCPCC part du constat que les grandes villes chinoises constituent certes les principaux pôles économiques du pays, mais qu’elles sont également soumises à une pression qui devient difficilement gérable. Les recommandations mettent donc en avant le concept de « cluster » formés autour des grandes agglomérations. Les grandes villes constitueraient le débouché principal pour la production locale ainsi qu’une porte d’accès aux marchés internationaux. Un effort particulier doit être consenti pour l’industrialisation et l’offre de logement dans les villes secondaires, afin de soulager les grandes villes congestionnées. Ce schéma intègre les campagnes, qui nourrissent les villes mais sont aussi le foyer des flux de migrants. Le développement de ces « clusters » passe par l’amélioration des services publics en zone urbaine et rurale, mais aussi sur la poursuite du développement des infrastructures (transports et logements) reliant grandes villes, villes secondaires et zones rurales.

Ce schéma de développement intégré des zones urbaines et rurales n’apporte cependant rien de nouveau sur la problématique importante des travailleurs migrants et du hukou (le système d’état civil local des ménages, en grande partie responsable de la précarité des populations migrantes). Le texte reprend en substance les orientations de communiqués antérieurs (en particulier le rapport sur l’activité du gouvernement de mars 2010) : il faut permettre aux migrants ruraux « qui remplissent les conditions requises » de devenir progressivement des citadins. Il appelle cependant les villes secondaires à assouplir les conditions d’octroi des hukou pour les migrants. Il faut donc tenter de détourner vers les villes secondaires les flux qui jusqu’ici se dirigeaient essentiellement vers les grandes villes.

S’agissant des questions foncières, le CCPCC réaffirme son engagement à perfectionner les mécanismes de cession des droits d’exploitation des terres et à assurer des compensations pour les exploitants. Il ajoute que la réforme du système de réquisition des terres sera poursuivi activement « mais sans précipitation ». De même, les mécanismes de cessions de terres pour la construction d’immeubles commerciaux ou de logement doivent être « améliorés ».

3. Améliorer la qualité de la croissance chinoise

Le CCPCC réaffirme ses objectifs bien connus de montée en gamme de l’économie chinoise : développement des industries de pointe, R&D, création de marques nationales, rationalisation du secteur industriel, effort particulier sur les technologies propres. Le CCPCC définit de sept secteurs industriels stratégiques : les technologies d’économie d’énergie et de protection de l’environnement, les nouvelles technologies de l’information, les biotechnologies, les biens d’équipement sophistiqués, les nouvelles énergies, les nouveaux composants et les véhicules propres. En lien avec l’objectif d’approfondir l’urbanisation du pays, il s’agit également de poursuivre la modernisation de l’industrie des transports, de promouvoir l’inter-modalité et de développer les infrastructures de communication. Le développement du secteur tertiaire est également cité à plusieurs reprises par le CCPCC. Un accent particulier est mis sur le développement des services culturels et donc sur celui des médias de tous types, dans le but de favoriser l’émergence d’un « soft power » chinois.

Dans le domaine financier, le CCPCC réitère l’engagement de promouvoir la fixation des taux d’intérêt par les mécanismes de marché, une « meilleure gestion » des réserves de change, la poursuite d’un régime de flottement contrôlé pour le yuan, la convertibilité progressive du compte de capital et le renforcement de la supervision des institutions financières. La réforme des mécanismes d’administration des prix est également mentionnée à plusieurs reprises dans les recommandations du CCPCC : ces mécanismes sont implicitement identifiés comme l’une des causes des déséquilibres de l’économie chinoise et de la prépondérance du secteur secondaire. En matière de protection de l’environnement, les recommandations du CCPCC demeurent très générales : amélioration de l’efficacité énergétique, promotion de l’économie circulaire, conservation des ressources, prévention des catastrophes.

4. Rééquilibrer la relation avec l’étranger.

Le CCPCC veut engager la transition des liens économiques avec l’étranger d’un modèle où l’accent était mis sur exportation et attraction des investissements étrangers vers un modèle reposant à la fois sur exportations/importations et sur investissements entrants/sortants. Il s’agit donc d’une part de préserver la compétitivité des exportations mais aussi de « promouvoir l’équilibre de base de la balance commerciale » et « d’utiliser les importations pour ajuster l’équilibre macroéconomique ».

En matière d’investissements étrangers, le CCPCC réaffirme son souhait d’une intensification des transferts de technologies, de l’installation en Chine de centres de R&D par les entreprises étrangères mais il propose aussi une protection plus efficace des droits et des intérêts « légitimes » des investisseurs. S’agissant des investissements chinois à l’étranger, le CCPCC définit trois axes prioritaires : les « grands projets », la coopération agricole et l’exploitation des ressources énergétiques.

Un court paragraphe est consacré aux sujets multilatéraux. Le CCPCC fixe comme priorité le renforcement de la place de la Chine dans la gouvernance économique mondiale et la coopération régionale. Sur le fond, quatre principales orientations sont mentionnées : promouvoir la réforme du système économique (sic) international, promouvoir un système multilatéral commercial équilibré (lutte contre le protectionnisme), renforcer la coopération régionale et intensifier l’assistance aux pays en développement.

Les orientations du CCPCC restent par définition à un niveau de généralité qui ne permet pas encore d’apprécier le caractère novateur ou non du 12e plan quinquennal. La publication des « 56 propositions » ouvre une période de consultation qui durera jusqu’au 31 décembre et durant laquelle experts, universitaires, associations professionnelles, etc. sont invités à faire part de leurs remarques et suggestions.

A ce stade, s’agissant des problématiques économiques, le 12e plan ne se distingue que marginalement du précédent, si ce n’est dans la définition d’une nouvelle politique d’urbanisation centrée sur les villes secondaires afin de soulager les grandes métropoles. Cette orientation avait été pressentie dès l’Assemblée nationale populaire de mars dernier mais elle était alors proposée en parallèle à une politique d’encouragement au retour des migrants dans leur région d’origine. Sur cette question (l’un des points forts du programme des « nouvelles campagnes socialistes »), le 12e plan semble donc marquer une rupture.

Si le rééquilibrage du modèle de croissance chinois, la meilleure répartition des revenus ainsi que le développement de la consommation intérieure sont des objectifs réaffirmés avec force, sur plusieurs problématiques majeures (telles que le hukou, le droit foncier ou les entreprises d’Etat), les orientations du CCPCC ne laissent pas entrevoir de mesures significatives. Plusieurs économistes chinois ont publiquement émis un avis relativement critique sur le communiqué du CCPCC, l’estimant insuffisamment ambitieux et regrettant que la réforme politique – selon eux, le principal enjeu d’avenir pour la Chine – soit passée sous silence.

Pierre Mongrué

Conseiller financier

Dernière modification : 24/05/2011

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