Les accords de libre-échange conclus ou en cours de négociation par la Chine

Retrouvez dans son intégralité le bulletin économique Chine N°45 (avril2012) édité par le Service économique régional de Pékin. Au sommaire les accords de libre échange conclus ou en cours de négociation par la Chine, les des analyses du commerce extérieur de Hong Kong et Taiwan et, comme chaque mois, les principaux indicateurs économiques pour la Chine.

Depuis son accession à l’OMC, la Chine a lancé une série de négociations lui permettant de conclure des accords de libre-échange (ALE) avec des partenaires en apparence très divers. Ces négociations semblent guidées par le souhait d’un renforcement de l’intégration régionale, la complémentarité des échanges avec ses partenaires, sans négliger des aspects plus politiques. Ce processus ne semble pas contradictoire avec la négociation multilatérale qui sera la seule qui permettrait à la Chine de bénéficier d’une baisse de tarifs avec certains de ses partenaires les plus importants (Etats-Unis et Union européenne notamment). Ces accords restent en grande partie focalisés sur le commerce des biens, même si des ouvertures en matière de services ou des volets limités en matière d’investissements sont de plus en plus souvent inclus. Ils permettraient à moyen terme une couverture par la Chine de la moitié de ses exportations et 55% de ses importations.

I – La Chine a accéléré la négociation d’accords de libre-échange depuis 2004

Après son accession à l’OMC, la Chine s’est rapidement lancée dans de nombreuses négociations commerciales, avec une accélération dans les années 2004/2005. La Chine a actuellement signé 10 accords de libre-échange (Hong-Kong, Macao et Taïwan , ASEAN, Chili, Pakistan, Nouvelle-Zélande, Singapour, Pérou, Costa-Rica), qui ont couvert 22,2% de ses importations, et 28,1% de ses exportations en 2011.

Elle négocie de tels accords avec 6 pays ou zone d’intégration régionale (Australie, Conseil de Coopération du Golfe - CCG, Islande, Norvège, Suisse et Corée du Sud) représentant 19,8% de ses importations et 9% de ses exportations. Elle est enfin engagée dans la réalisation d’études de faisabilité avec l’Inde et Japon + Corée du Sud dans le cadre d’un accord tripartite représentant 12,5% de ses importations et 10,4% de ses exportations. Au total, la Chine est donc engagée à des degrés divers, dans la couverture de 54,5% de ses importations et 47,6% de ses exportations. Une étude de faisabilité pourrait également être engagée avec la Mongolie et le Canada, avec une couverture portée alors à 56,0% de ses importations et 49,1% de ses exportations. Les difficultés de certaines négociations permettent d’envisager une couverture par la Chine à moyen terme de 55% de ses importations et 50% de ses exportations (voir annexe 2).

En l’état, l’administration chinoise semble n’avoir pas retenu de négociations avec des partenaires importants, représentant 26% de ses importations et 41% de ses exportations. Le niveau des demandes de la part des Etats-Unis serait probablement élevé dans l’industrie et les services (notamment les services financiers) et en matière de normes sociales. Wei Jianguo, un ancien vice-ministre du commerce chinois, a plaidé cependant publiquement pour que la Chine propose aux Etats-Unis le lancement d’une étude commune de faisabilité, pour réduire les tensions commerciales bilatérales et contrebalancer l’influence des Etats-Unis en Asie via le Trans-Pacific Partnership. L’Union européenne serait probablement également exigeante, et la question agricole serait probablement complexe pour une négociation avec le Mercosur. Une négociation avec la Russie paraît encore difficile, malgré la proximité géographique et des liens économiques importants, même si l’accession de ce pays à l’OMC pourrait lever à moyen-terme certaines difficultés techniques.

Certaines des négociations en cours restent complexes. Lancée en 2005, la négociation avec l’Australie semble difficile (17ème round de négociation en novembre 2011) malgré le bouclage récent du volet investissement. Celle avec la SACU a été abandonnée après avoir bloqué sur l’industrie textile. L’étude de faisabilité avec l’Inde ne progresse pas, alors que l’Inde accuse un fort déficit commercial bilatéral. La négociation avec le CCG reste complexe, même si le déplacement de Wen Jiabao en janvier dernier semble avoir accéléré le processus. Celle avec l’Islande est stoppée de facto depuis mai 2008 (au 4ème round de négociations), même si le déplacement récent du premier ministre chinois en avril pourrait avoir relancé le processus.

La Chine a également une politique de préférences unilatérales vis-à-vis des pays les moins avancés. Enfin, il existe des accords de coopération, dont le détail n’est pas public, avec d’autres pays à revenus intermédiaires, notamment en Afrique, qui ne souhaitent pas entrer dans le cadre d’un ALE, du fait de la structure de leur commerce avec la Chine.

II – Les accords sont centrés sur la question des marchandises, avec des objectifs de libéralisation souvent supérieurs à 90%, mais intègrent des ouvertures mesurées en matière de services et des dispositions limitées en matière d’investissement

La Chine reste sensible sur certaines lignes tarifaires agricoles comme l’huile, le blé, le sucre ou le coton, certains secteurs industriels comme les pièces automobiles ou le secteur du papier.

L’analyse des derniers accords conclus par la Chine semble montrer une ouverture nouvelle en matière de services, même si elle reste limitée à certains secteurs . En comparaison des engagements de la Chine à l’OMC, cette ouverture se focalise sur une libéralisation du 3ème mode de fourniture de services, la présence commerciale , autorisant les entreprises d’un pays signataire à développer leurs activités au sein de l’autre pays partie. En théorie, les entreprises pourraient alors se développer sans limitation notamment en terme de contrôle de la structure d’implantation. En l’état, les secteurs de services ouverts par la Chine au titre de ses ALE ne semblent pas classés dans le nouveau catalogue chinois sur les investissements étrangers comme des secteurs restreints ou interdits.

Depuis le 1er aout 2010, la Chine a par exemple ouvert la possibilité d’une présence commerciale pour 23 secteurs de services aux entreprises chiliennes sur les 42 secteurs et 72 sous-secteurs identifiés dans le protocole d’accession de la Chine à l’OMC (dont informatique, conseil, immobilier) tandis que le Chili ouvrait 37 secteurs (dont R&D, juridique, éducation).

La signature le 18 novembre 2011 avec l’ASEAN du Protocol on Enforcement of the Second Package of Specific Commitments under the Agreement of Trade in Services of ACFTA élargit les ouvertures limitées du premier paquet en vigueur depuis juillet 2007 (5 sous-secteurs par rapport aux engagements de l’OMC) à 4 nouveaux secteurs ou sous-secteurs en matière de présence commerciale : certains services informatiques (développement de logiciels, gestion de base de données), services immobiliers, services de traduction et services environnementaux.

Dans le cadre de l’ALE avec la Nouvelle-Zélande, la Chine libéralise 7 secteurs ou sous-secteurs de plus qu’à l’OMC (contre 6 ouverts par la Nouvelle-Zélande). Certains secteurs font également l’objet du traitement de la nation la plus favorisée : construction, services environnementaux, techniques, informatiques, et tourisme. La Chine favorise également la circulation des néozélandais sur son sol, en étendant la validité des visas d’affaires pour les secteurs concernés de 90 jours (obligation OMC) à 6 mois.

En ce qui concerne l’accord avec Taïwan, le Cross-Straits Economic Cooperation Framework Agreement (ECFA), signé en 2010, la Chine n’ouvre pas davantage ses services qu’à l’OMC. Par contre, l’accord favorise la présence commerciale d’entreprises chinoises à Taïwan dans 9 secteurs ou sous-secteurs . Il est à noter que le 30 mars dernier, Taïwan a réalisé une libéralisation unilatérale autorisant les investissements chinois dans 161 sous-secteurs de services (soit 51% des services).

La Chine attache une importance accrue au volet investissements des accords de libre-échange, souhaitant à la fois maintenir le fort niveau d’IDE capté par la Chine et promouvoir ses investissements à l’étranger dans le cadre de la stratégie du « go abroad ». Les accords signés par la Chine restent cependant centrés sur le post-établissement . Même si des dispositions sont incluses en matière de traitement national, ou de clause de la nation la plus favorisée, leur formulation semble très limitée en matière d’accès au marché . L’accord avec l’ASEAN du 15 août 2009 exclut ainsi du traitement national « les mesures nationales existantes non-conformes ». De nombreuses exceptions sont prévues (domaine public notamment).

III – La croissance des échanges liés à ces ALE semble encore limitée, même si les premiers accords n’ont été conclus qu’en 2004 et que les baisses de tarifs ont été progressives

L’impact global des ALE ne se retrouve pas encore dans les chiffres du commerce, puisque la part des pays couverts dans les statistiques chinoises diminue entre 2003 (année précédant la première conclusion d’un accord) et 2011, pour les exportations (28,4% en 2011 contre 29,8% en 2003) comme pour les importations (22,7% en 2011 contre 29,9% en 2003). Il est à noter que même hors matières premières énergétiques et minérales, la part de ces pays dans les importations chinoises baisse aussi, de 32,3% à 25,9% entre 2003 et 2011. Ces tendances semblent liées à l’ouverture de la Chine et à la diversification croissante de ses partenaires, au regard de ses relations historiques de voisinage.

Une analyse du commerce bilatéral des pays ayant un accord en vigueur avant 2009 montre une évolution similaire de leur part dans les statistiques chinoises pour les importations et les exportations  : négative pour Singapour, Hong-Kong et Macao, stable pour le Pakistan, positive pour le Chili et la Nouvelle-Zélande. Mais il est difficile d’en tirer un impact indéniable des ALE dans la mesure où le Chili comme la Nouvelle-Zélande exportent beaucoup de matières premières vers la Chine et que le rôle des partenaires de proximité traditionnels de la Chine diminue. La part du marché du Pakistan par exemple est quasi-stable depuis 2003, malgré la signature d’un ALE en 2006.

L’ALE avec l’ASEAN, présenté comme un grand succès politique et économique, ne semble cependant pas provoquer pour le moment une véritable explosion des échanges commerciaux, notamment dans le sens ASEAN-Chine entre 2010 et 2011, comme cela avait parfois été anticipé.

IV – La Chine vise en priorité à renforcer l’intégration régionale, mais pourrait avoir besoin du cycle de Doha pour renforcer son commerce avec ses partenaires les plus importants.

La diversité des partenaires avec lesquels la Chine a entamé ou conclu des négociations peut surprendre. L’examen des accords conclus ou en négociation avec la Chine semble indiquer trois motivations à leur négociation.

L’intégration régionale est une priorité croissante. L’accord avec l’ASEAN permet de prendre en compte la complémentarité croissante de la Chine avec les pays du Sud-Est asiatique. De même, le lancement en mai 2011 d’une étude de faisabilité pour une zone de libre-échange entre la Chine, la Corée et la Japon est un signe de cette volonté d’intégration régionale (le sommet trilatéral du 13 mai dernier a ainsi lancé officiellement des négociations) avec l’Asie du Nord. Il est à noter que la Chine est prête de manière inédite à lancer une négociation avec le Japon alors même que ce pays n’a pas octroyé le statut d’économie de marché à la Chine. La Chine et la Corée du Sud avaient par ailleurs annoncé le lancement parallèle de négociations bilatérales. Le Japon a également annoncé une possible négociation bilatérale avec la Chine. Ces processus parallèles traduisent à tout le moins l’anticipation d’une certaine complexité de la négociation trilatérale, confirmée par des déclarations dès le 15 mai annonçant des difficultés en matière agricole. Lorsque les difficultés techniques s’amenuiseront avec les pays limitrophes d’Asie centrale et la Russie, qui devrait réaliser une mise à niveau rapide et intégrer de nombreuses normes internationales par son accession à l’OMC, la Chine pourrait chercher à négocier avec ces voisins.

La complémentarité des échanges permet de dynamiser l’appareil industriel chinois. Tous les pays qui ont conclu un ALE avec la Chine ou en négocient un avec elle sont excédentaires, sauf le Pakistan et l’Inde . La structure des échanges peut être plus importante que la cible commerciale, comme le montrent les exemples de la Nouvelle-Zélande et de l’Australie. Malgré leur niveau de développement, ces deux pays exportent vers la Chine des matières premières agricoles, minérales ou des métaux non ferreux (85% des exportations néo-zélandaises et 90% des exportations australiennes) et importent des produits industriels (textile, machines, équipements électriques, acier, automobile, etc.). L’accord avec l’ASEAN prend en compte l’intrication de la chaîne de valeur de certaines industries chinoises avec certains pays de la région, notamment dans le domaine électronique (un tiers des importations chinoises en provenance de l’ASEAN, dont de nombreux intrants à l’assemblage réalisé en Chine ). Le Chili exporte plus de 98% de matières premières agricoles, de minéraux ou de métaux non ferreux (62% pour le cuivre) et importe l’ensemble de l’offre industrielle chinoise. Le Pakistan exporte 90% de minéraux, de peaux et de coton et importe des produits industriels. 96% des exportations du Costa Rica vers la Chine concernent une catégorie de circuits intégrés , utilisée par l’industrie chinoise.

Le facteur politique reste important. Le cas du Costa Rica est emblématique : l’obtention d’un accord rapide par ce pays est probablement à relier à l’abandon en 2007 de son soutien à Taïwan. Le rôle du Chili ou du Pérou auprès du Mercosur ou des pays andins, ou celui de pays de l’EEE (Islande, Suisse, Norvège, qui représentent des parts plus faibles du commerce chinois) auprès de l’UE pourraient expliquer en partie certaines négociations, même si les règles d’origine de l’UE ne permettent pas à ces pays de devenir des plateformes d’accès indirect au marché de l’Union. L’Islande a été le premier pays d’Europe à reconnaître le statut d’économie de marché à la Chine.

La position officielle chinoise continue de présenter le cycle de Doha comme une priorité. Dans un contexte de dégradation de la compétitivité coût chinoise (certes encore attractive), la baisse des pics tarifaires de ses principaux partenaires commerciaux comme les Etats-Unis ou l’Union européenne, ou celle de pays avec lesquels des tentatives d’accords bilatéraux paraissent dans l’impasse (SACU, Inde) voire compromises (Mercosur), reste certainement une motivation. La prudence de la Chine en matière de services et d’investissements, sans mentionner d’autres questions, peut cependant refléter une retenue plus générale des autorités pour avancer sur les sujets non tarifaires, tant qu’elles jugent que l’économie chinoise n’y est pas prête.

Charles-Eliott Debourdeau, Rodolphe Pellé

Service économique régional de Pékin

Dernière modification : 26/06/2012

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