法国残疾人扶助政策

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导言:残疾人权利发展的几个重要历史阶段

法国残疾人扶助政策的发展是一个渐进的过程,从最初注重帮扶救助到后来逐步上升到社会团结与社会融合的高度。

远在中世纪早期,宗教当局就设立了用于接待容留残疾人的早期“主宫医院(Hôtels-Dieu)”,当时对残疾人和社会贫困人群在接待容留时并不加以区分。 但是,从十四世纪开始,对残疾人和贫困人群的恐惧感压倒了人们的慈善心。这导致了对该人群的疏远乃至隔离,这一由乞丐、穷人、残疾人和精神缺陷者组成的复合人群被封闭在各种特定的机构中。 到了十八世纪的启蒙时代,全新的哲学理论和科学技术的发展使得人们开始关注罹患感觉器官缺陷的儿童和成年人的教育问题。1785年,瓦朗坦•阿维(Valentin Haûy)在巴黎自费开办了第一所面向失明男、女儿童的免费学校。 在大革命时期的1790年,制宪议会首次将国家救助残疾人的义务作为一项原则确认下来。十九世纪初,精神疾病和“呆傻”儿童开始受到各界的关注,一些医生和教育工作者也开始探索医疗教育相结合的全新方法。 1889年,在巴黎召开的一次大会形成了一份主要是面向残疾人的救助宪章。在随后的数年中,法国又陆续通过了几项救助法律,其中就有1905年的《老年人、残疾人和不治之症患者救助法》。另外,1898通过的《工伤法》规定了雇主要应因工致残的雇员支付补偿金。

二十世纪上半叶,政府的思维逐渐从承担救助义务向承认残疾人有获得补偿的权利转变。 1909年,最早的残疾儿童教育班诞生,接纳当时被视为“异常学生”的残疾儿童,此类教育班有助于残疾儿童掌握谋生手段,避免走上犯罪道路。 1919年,用于确定残疾抚恤金额度的一战伤兵残疾等级评估表问世。 1921年,法国因工致残者联盟(Fédération des Mutilés du Travail)成立。1930年5月14日法律赋予工伤受害者免费进入军方创办的职业再教育学校学习的权利。 1939年,法国残疾人联合会(Association des Paralysés de France,APF)创立,这标志着残疾人事业集体行动的开端。 二战(1939 - 1945)结束后建立的社会保障制度使得所有职工均可享受疾病和导致失去“收益能力”的非工伤事故的保障。1949年,覆盖所有严重残疾人的再融合救助制度建立,因工严重伤残补助金应运而生。1949年法律也为所有严重残疾人打开了接受职业培训的大门。 1953年,负责认定残疾人的工作能力和接受转业训练可能性的省级残疾人指导委员会诞生。 1957年,残疾劳动者的定义得以明确,同时还明确了残疾劳动者的优先就业比率(理论上这一数字为10%)和“有保护劳动(travail protégé)”的定义。

在现代的残疾人保护政策中,国家促进残疾人融合的意愿更加突出。 1975年是一个决定性的年份:

1975年6月30日法律规范了社会机构和社会医疗机构 (其中包括残疾人接待机构)的设立和资金条件以及这些机构的培训条件和工作人员的身份。
另外一部残疾人扶助法律的颁布确定了公权机构开展工作的法律框架。该法律中列举了各项相关政策所应依据的原则与目标:残疾预防与普查;残疾少年儿童的教育义务;面向全体公众开放的机构对残疾人的开放性以及尽可能地使残疾人融入普通人的工作和生活氛围。该法律将残疾认定工作赋予各个省级残疾人指导委员会完成,0至20岁残疾人和成年残疾人分别由不同的委员会加以认定。
联合国大会通过了《残疾人权利宣言》。 1981年3月12日,在斯特拉斯堡召开的欧洲大会通过了《欧洲残疾人宪章》;同年12月,欧洲共同体(劳工部长)理事会在布鲁塞尔通过了一项为期4年的(1983 - 1986)的促进残疾人社会融合的计划。
从1982年起,帮助残疾人更便捷地进入公共和私人场所的工作以及促进残疾人更好地融入社会的意愿表达都进入了新的阶段:

1987年7月10日法律规定雇佣20人以上的企业必须以全职或兼职方式雇佣占员工总数6%的残疾员工。负责管理残疾人融合资金的全国残疾人职业融合基金管理协会(AGEFIPH)成立。该协会接受国家的监督并与吸收各残疾人工会组织和协会组织加入;
制定便利残疾人乘坐公共交通工具的行动计划,同时在国家铁路公司(SNCF)、巴黎独立运输公司(RATP)、各航空公司和汽车制造企业实施了60多项实际措施;
1989年出台的《教育指导法》要求改善年轻残疾人就学状况。同年,欧洲理事会通过了《欧洲社会宪章》,要求各成员国采取必要措施保证残疾人的自主权、社会融合权和参与社区生活权。
1990年7月颁布了保护个人不因其健康状况或残疾状况而受到歧视的法律;
1993年,根据国际残疾分类(CIH)而制定的残疾分类指南发布,将残疾分为八大类:智力缺陷与行为困难、心理缺陷、听力缺陷、语言能力缺陷、视力缺陷、内脏和全身性缺陷、运动系统缺陷、容貌缺陷)。
1994年一份社会事务监察报告批评了法国自闭症患者照料体制的不足并且建议由各大区区长制定“大区行动规划”,此后,社会事务、卫生和城市部长西蒙娜•韦伊(Simone Veil)于1995年公布了一个为期五年的自闭症患者行动计划。随后,1996年法律确定了自闭症患者必须享有获得能够满足其需要的将教育、教学、治疗和社会等领域做法相结合的多学科照料的权利。

1995年出台的一项残疾人“重点”政策规定了增加以劳动促扶助中心(CAT) 和特别接待之家(MAS,专门接待严重残疾的人士)的数量等举措。

1997年,《欧洲阿姆斯特丹条约》中写入了一条涉及消除对残疾人歧视的一般条款,正式承认了解决歧视残疾人问题的重要性。 从2002年起,对1975年法律的更新修订工作开始展开,主要增加了先天残疾人享受补偿金的权利。就在地方层面实施残疾人政策提出建议的各个省级残疾人协商委员会(CDCPH)也得以设立。 一个面向生活无法自理人士(包括老年人和残疾人)并带有为期四年的90亿欧元经费的团结扶助计划于2003年出台。该计划重申了残疾人获得补偿金的权利并且坚持通过强化残疾人的自理能力使其尽可能居家生活的思路。 2004年设立的国家自立团结基金(CNSA)为促进残疾人和生活不能自理的老年人提高自理能力的各项行动提供资金。

2005年2月11日《残疾人机会均等、参与和公民权法》带来了根本性的变化,使得残疾人扶助工作在残疾人服务(在家中或者在机构中)、就学(所有的儿童均有权就近入读普通学校)、就业(雇员人数超过20人的用人单位招聘的残疾职工需占其职工总数的6%)、无障碍设施建设(10年内必需完成建筑物和交通设施的改造)等满足残疾人的期望和需求的方方面面均都获得了巨大的进步。该法律规定创建省级残疾人之家(MDPH),向残疾人及其家人提供接待、宣传、帮扶、咨询等服务,同时也向广大公众宣传残疾人扶助政策。省级残疾人之家是各省内集中处理各项残疾人权利事宜的唯一窗口。

残疾现状——如何对残疾定性和量化

法国2005年2月11日法律首次给出了残疾的法定定义:“以下情况构成残疾……某个个人由于某个或者某些身体、感官、精神、认识机能发生实质性的、持久的或最终性的病变、由于多种残疾或者由于造成残疾的健康问题而导致的任何活动限制或者参与社会生活的限制”。

对法国残疾人人数的估算以对一般人群的入户调查结果为基础,这些调查主要是家庭残疾-健康调查(HSM)和机构残疾-健康调查。 据估计,法国的残疾人人数有500万,其中200万人活动能力受限。30%的运动能力缺陷是由意外导致的。

在居家残疾人中,功能受限和行动受限程度随年龄增加而加重。在20至59岁的成年人中,二分之一的人表示有一种功能受限,但其中大部分只是轻微的功能障碍。只有13%的人表示至少有一种严重的身体功能障碍或频发的认知受限,5%的人表示身体完全受限。 严重受限的比例在50至59岁人群中更高,在70至80岁及以上人群中更甚。四分之一的60岁以上老人表示至少有一种机能处于绝对困难的状态。

在居住在机构内的残疾人中,在社会医疗机构[特别接待之家(MAS)、特别接待大家庭(FAM)、职业疗法之家和居住之家]中接待的成年残疾人有12万人。主要的接待模式是寄宿。寄宿场所的面积在没有医疗服务或仅有少量医疗服务的机构(职业疗法之家、生活之家、居住之家)中占比为70%到80%,在特别接待之家(MAS)和特别接待大家庭(FAM)之中占比可达90%。11万残疾人在以劳动促扶助机构或服务单位(ESAT)中工作,其中3万人居住在居住之家。

在提供住宿的机构中,62%的残疾人患有智力缺陷,16%的人患有心理缺陷。此外,8%的人患有活动能力缺陷,7%的人患有多种残疾,即严重的精神缺陷外加相对严重的活动能力缺陷,另外还有4%的多种残疾患者同时患有多种同等严重程度的残疾。

残疾人扶助政策的组织

残疾人扶助政策的实施需要多方主体的参与:

国家制定关于残疾人服务、就业、就学、无障碍措施建设和特别照顾机构的残疾人事业政策法规。 这些政策法规涉及多个部委:尽管在法国已有一个直接负责残疾人的部委,但是其它各部委也应在实施本部门政策时充分考虑到残疾人因素。 为此,法国于2009年11月做出规定设立部际残疾事业委员会,2010年2月9日,法国总理将其正式成立。该委员会秘书长直接受总理领导,负责筹备委员会的工作内容和磋商内容,协调和跟踪委员会决策的执行情况。 国家是成年残疾人补贴资金的直接承担者(因为残疾人最低社会保障金目前尚未或很少被列入议事日程),国家直接负责出资给有保护劳动机构(以劳动促扶助机构和服务单位、经过改造的企业),直接负担在学校帮扶残疾儿童的在校生活辅助人员的费用;
社会保障部门(SS)也参与到残疾事业之中:医保基金为因工致残的职工支付抚恤金,承担医疗性技术救助的费用,承担残疾儿童特别服务机构和向接受医学治疗的残疾成年人提供服务的机构和服务单位的相关费用。 隶属社会保障部门的家庭社保部门也向抚养残疾儿童的父母提供补助金[残疾儿童教育补助金(AEEH)];
2005年创立的国家团结自立基金(CNSA)负责向帮扶失去自理能力的老年人和残疾人的行动提供资金。该基金同时也负责在大区层面分配用于资助残疾人服务机构和服务单位的医保基金拨款。 该基金同时也出资给残疾补偿金和省级残疾人之家,其中一部分资金来自2005年设立的“团结日”活动的收入,因为“团结日”活动的部分收入由该基金掌握。
各省级政治和行政当局是在地方层面实施残疾人政策的带头人。它们负责领导省级残疾人之家的工作,负责推动面向成年残疾人的非医疗性机构和服务单位的发展,同时还负责提供资金用于向残疾人支付补偿金,以及用于弥补个人日常生活中由于残疾而产生的额外支出。
残疾人协会组织和残疾人家属协会组织非常活跃,积极参与公共政策的制定和实施

残疾人和/或其家人组成的协会组织为数众多,活动积极。它们在法国残疾人政策的发展进程中始终发挥着举足轻重的作用。它们为残疾儿童和成年残疾人机构和服务单位的发展也做出了突出的贡献,直至今日,上述机构和服务单位均由这些协会组织进行管理。 各个残疾人协会组织决定团结在一个名为“有代表性的残疾人及其家人协会组织协调委员会”的非正式组织内。该委员会包括九个主要的具有代表性的协会组织:法国残疾人联合会(APF)、全国精神残疾人士亲友联盟(UNAPEI)、全国精神疾病患者亲友联盟(UNAFAM)、残疾少儿与成人联合会(APAJH)、身体残疾人士融合团体(GIHP)、残疾儿童与残疾成年人亲属联系与行动委员会(CLAPEAHA)、法国盲人与弱视患者社会地位提升联盟(CFPSAA)、全国工伤受害者与残疾人联盟(FNATH)、全国听力障碍者社会融合联盟(UNISDA)。

2002年1月17日通过的法律设立了保证残疾人参与相关公共政策制定与实施的全国残疾人协商委员会(CNCPH)。该国家级机构与主管残疾事业的部长保持沟通,负责协调代表残疾人及其家属的协会组织、相关行政机构、社会保障机构、社会合作伙伴、地方政府代表等。

残疾人的参政权及其公民权得到了2005年2月11日法律的保障。在原有的可以自行受理某些事务以及向政府就残疾事业中的问题提供咨询之外,该法律还扩大了全国残疾人协商委员会(CNCPH)的职权范围。另外,2005年2月11日法律的实施细则全文均必需征询该委员会的意见。 这种合作关系有助于在法律正式公布之前优化法律文本,所以该委员会并不仅仅是一个简单地批准或否决机构,而是一个在公共政策发展过程中发挥着积极作用的机构。因此,该委员会在实施和评价残疾人政策时具有重要地位。 全国残疾人协商委员会(CNCPH)同时也负责协调对残疾人政策在地方层面实施效果进行评估的各省残疾人协商委员会的工作。

2005年2月11日法律还强化了残疾人协会组织在残疾人政策各个方面的以下作用:

协会组织应是省级残疾人之家执行委员会以及负责保证残疾人享受扶助措施的残疾人权利与自立委员会的成员;
协会组织同时参加市镇级或市镇间无障碍设施委员会。这些委员会负责定期考察相关建筑物和交通工具的无障碍设施建设完工情况和未完工情况。
协会组织也可以与雇主代表和职工代表以同等人数参加在残疾人职业融合基金管理联合会(AGEFIPH)董事会和公职部门残疾人融合基金理事会(FIPHFP);
协会组织在国家自立团结基金委员会占有席位。
与有代表性的残疾人协会组织的机构性合作是由全国残疾人协商委员会(CNCPH)负责进行的。

2005年2月11日法律规定每三年召开一次全国残疾事业大会。大会应召集有代表性的残疾人协会组织、接待残疾人的社会和社会医疗机构或服务单位管理机构的代表、社会保障各个部门和组织的代表、有代表性的工会和雇主组织以及其它有资格的组织代表,大会的目的是讨论残疾人政策的方针与具体做法。 大会召开之后,政府应该在征求全国残疾人协商委员会(CNCPH)的意见后向议会提交一份关于国家残疾人政策实施和方针的报告。

第一次大会于2008年6月10日召开,法国总统在此次大会上阐述了其残疾人事业行动计划。下一届全国残疾人事业大会将在2011年6月召开。

残疾学生的初等教育和高等教育

近年来,法国在改善残疾儿童就学方面做出了巨大的努力。 入学的残疾儿童数量不断增加:2009年至2010年间有187490名残疾学生入学。

2005年2月11日法律明确规定了残疾人在普通学校就学的权利。但是如果残疾儿童有需求,也可以以其它方式就学。这里的其它方式有:

在普通班级就学,但是需要在校生活助理人员帮助或者需要特殊教育和居家护理服务单位(SESSAD)的帮助;
无法在普通全日制班级就学的残疾儿童可在经过改造的班级就学[就学融合班级(CLIS)-一级,融合教学单位(UPI)-二级];
由家长与相关机构共同决定让孩子接受特别教育[医学教育研究所(IME)、医学职业研究所(IMpro)、治疗、教育与教学研究所(ITEP)]:在这种情况下,残疾儿童可以在全日制特别教育学校接受教育,也可与普通学校教育交替进行。
残疾儿童就学的特点有:要照顾到残疾人生活各方面的一种综合性和多学科性的思路;采取个性化的措施;帮助残疾儿童设计人生规划。残疾儿童的教育路径取决于其个性化的就学计划,该个性化就学计划也是残疾儿童综合补偿计划的一个部分,旨在尽最大可能促进残疾儿童在普通学校接受教育,以便促进残疾人更好地融入社会。 残疾学生可以获得在校生活助理人员的帮助:现在有37300名残疾学生接受着11585名在校生活助理人员(AVS)的帮助,加上13099名在校生活雇员,这24600人组成的进行直接人道主义援助的队伍。 由家长、负责残疾儿童的一名或多名教师、一名主管教师以及有时会需要的负责社会医学帮助的专业人员组成的就学跟踪团队负责促进残疾儿童个性化就学计划的实施。

残疾学生的融合政策包括三方面内容:在高等教育机构中不断发展接待残疾学生的能力、相关场所无障碍设施的建设、在校学习期间提供帮扶。

2006年大学开学后,要求各高等教育机构设立残疾学生帮扶救助机制,以便残疾学生能够完成学业。为此,各教育机构都应动员各自的资源和能力,建设教育支持措施和监护措施,调整教材和考试通过条件。它们也可以与提供相关服务的协会组织签署服务协议,比如就帮助听力缺陷的学生加强交流或者将文件誊写或转换为布莱叶盲文签署服务协议。

2007年8月11日《大学自由与责任法》规定,大学校长有责任保证所有残疾人接受教育并能够借助无障碍设施进入校内相关场所;该法律还规定大学在进行残疾人设施改造前应征询大学学习与生活委员会的意见。

高等教育与研究部支持各大学在加强残疾人接待机构建设方面的努力。高教部向由大学校长任命的这些接待机构的负责人提供他们在工作中所需的技术建议和信息。高教部还鼓励各大学开展帮扶残疾大学生并为其制定个性化的学习计划的工作。 为帮助各高等教育机构,高教部为下列活动提供资金:

根据学生的残疾性质和残疾程度提供的个性化帮助措施;
采购辅助残疾人学习所必需的器材设备;
从2008年起,参与向永久性无障碍设施建设的投资。
大学所采取的所有措施均应保证每年数量都在增加的残疾学生直到博士毕业前的需求。得益于新的“博士合同”机制,残疾学生可以边研究边学习,获得初步的职业经验,更好地为就业打好基础。

残疾人就业扶助政策

2007年,法国劳动年龄人口的5%(180万人)获得了正式的残疾认定,因此是残疾劳动者就业义务(OETH)的潜在权利享受者。 但是,2007年残疾人的就业率只有35%,即64.1万人,而一般人群的就业率达65%:

在私有部门,有义务雇佣残疾劳动者的机构(雇佣20人及20人以上的机构)中,残疾职工的比例为2.8%,其中男性比例比女性高(男性3.2%,女性2.1%)。
残疾职工的比例在没有雇佣残疾劳动者义务的小型机构中更低(2.3%)。
从1987年起,公职部门和私有部门一样,都必需遵守残疾人就业义务,目前在公职部门的工作人员中残疾人占2.4%。
一般而言,残疾人在就业和再就业过程中会遇到更多的困难。长期失业的残疾人(失业时间大于两年)占比是全部失业者平均数字的两倍:前者是28%,后者是14%。

但是,2005年2月11日法律强化了促进残疾人职业融合的各项机制。 首先,该法律规定由用人单位负责承担为促进残疾职工“获得或保留与其资质相适应的职位并在这个职位上工作或获得发展”而采取“适当措施”的义务。这意味着用人单位必需对工作岗位进行“合理的”调整,这些调整的合理性与用人单位所可能获得的残疾人扶助补贴挂钩。 其次,该法律鼓励与促进残疾劳动者职业融合和保留自己职位的措施有关的谈判。这些措施应通过该法律所规范的各组织和各企业之间的谈判来确定。

残疾人就业支持机制要依靠以劳动促扶助的机构和服务单位(ESAT)。这些以劳动促扶助机构和服务单位(ESAT)是向劳动能力不到正常劳动者三分之一的成年残疾人提供专业性活动和社会医疗支持的社会医疗机构。 残疾人也可以在有保护企业 内工作。这些企业完全为残疾劳动者设立的承担社会福利任务的企业:这些企业主要雇用劳动效率不足的残疾劳动者(生产职工的80%),其员工工资不得低于法定最低工资(SMIC)并且可以通过集体合同确定。有保护企业使得重度残疾人可以在适当的条件下从事某种获取工资的活动。

在2008年的全国残疾事业大会上,法国总统推出了《全国残疾人就业公约》,该公约包括四大方针:发现更多有劳动能力的残疾人,帮助他们更好地就业;促进就业供求信息的顺畅对接;改善对残疾人的培训;消除就业障碍。

根据残疾等级向残疾人支付社会补助金

2005年2月11日法律提出了由残疾人自由选择其生活方式和生活地点的原则。因此,残疾人在申请领取补偿补助金时应阐述其生活计划。补偿补助金的设立——该补助金用于人道主义扶助、技术扶助、住宅改造和/或车辆改造——和各个不同的促进提供上门服务发展的政府计划旨在鼓励残疾人选择居家。

补助金主要类型有: 针对儿童:残疾儿童教育补助金(AEEH),用于支付人道主义扶助费用以及儿童残疾有关支出的家庭性补助金; 针对成人:成年残疾人补助金(AAH),这是国家出资的最低社会保障金(截至2009年12月31日,有88.3万人领取该保障金,总额为61.47亿欧元)。 社会保障部门下有一个医疗-残疾保险基金分支部门,该分支部门向缴纳伤残保险金的因工致残残疾人提供残疾抚恤金。残疾抚恤金是一项替代性收入,旨在补偿职工因疾病或因工伤而失去劳动能力或盈利能力的工资损失。医疗-残疾保险基金分支也100%承担某些情况下的医疗费用和医疗性的技术扶助设施费用(如轮椅、助听器等……)。 社保基金也向特别机构内的残疾儿童照料行动和有医疗服务的机构内收容的成年残疾人的照料行动支付资金。

享受建筑物、交通工具、道路和宣传设施的无障碍设施也是一项权利

2005年2月11日法律第41条确定了一项关于无障碍设施的普遍原则,从总体上确定了其适用范围:该条款适用于居住场所、接待公众的机构(ERP)、向公众开放的设施(IOP)和工作场所。同时,对公立部门和私立部门都规定了某些关于无障碍设施改造的经济补贴: 对是否遵守了相关规定进行监督,工程业主在开工前必需获得施工许可证,在工程结束后必需向签发施工许可证的当局提交一份由能力和独立性均复合要求的监督者出具的符合无障碍设施规范的证明。

关于交通工具和道路设施,该法律保留了对出行体系的广泛定义(建筑物、各种道路、公共场所、交通系统)。 法律规定在人口规模为5000人及以上的市镇中设立市镇和市镇间残疾人无障碍设施委员会。这些委员会应吸纳地方政府代表、设立无障碍设施场所的用户协会组织代表、残疾人协会组织代表参与,负责向市议会提交对建筑物、道路、公共场所和交通系统的无障碍设施的评价报告并提出改进建议。

2005年,相关法律在残疾人获取新技术扶助方面也做出了规定。所有公共网站的设计者均应向负责残疾人事务的部委报告其网站符合国际可接入网站(WAI)标准,否则其网站会被列入向公众公布的不可接入网站清单。另外,鉴于国际标准的发展,各公共网站所应遵守的可接入标准会与时俱进。 加字幕义务也是残疾人事业所取得的一项重要成果:在2005年后的5年内,所有的大型电视频道,无论是公立的还是私立的,无论其播放方式如何,均应为其所有节目配上字幕。 政府同时承诺推动无障碍电话的建设,因为这是残疾人融入城市生活和就业的重要因素。政府希望通过设立能够同期翻译为书面法语或手语的综合性电话中转中心来保证电话服务的无障碍化。目前,一个领导委员会负责制定试点性的技术要求,随后会组织第一个电话中转中心的招标工作。 无障碍政策的实施要依靠众多公立和私立主体,所以政府决定设立部际无障碍措施和通用设计观察机构。2010年2月该观察机构正式成立,其任务是跟踪已经实现的进步,确定实施有益于残疾人的措施所遇到的各项障碍并且发出相关倡议。最后,该观察机构还有总结并推广无障碍措施方面好的做法的任务。 该观察机构由民选代表的代表、残疾人协会组织代表、无障碍设施业主和设计施工人士代表以及国家的代表共同组成。 该观察机构的第一份报告将于今年春季公布,它将有助于在2011年的全国残疾事业大会上展开讨论。

最新修改 28/06/2011

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